Celem AdA było stworzenie przepisów, które uniemożliwią eksplorację rynku i przejmowanie aptek przez podmioty, dla których pacjent jest na drugim miejscu i liczy się jedynie wynik sprzedażowy. Nikt nie może otworzyć apteki, kto nie spełnia wymogów ustawy, a jednak przejmowanie zezwoleń ma miejsce – ocenia mec. Paulina Sosin-Ziarkiewicz.
Jeden przepis, dwie interpretacje
Wejście w życie ustawy Apteka dla Aptekarza 25 czerwca 2017 roku miało ograniczyć zjawisko przejmowania rynku przez sieci aptek i wprowadziło możliwość otwierania nowych aptek tylko przez farmaceutów. Przyniosło efekt z pewnym zastrzeżeniem. Wyłoniły się bowiem dwa podejścia:
zezwolenia wydane przed AdA zachowują ważność, ale do tych starych zezwoleń należy już stosować nowe przepisy
przepisy AdA nie mają zastosowania do zezwoleń wydawanych przed 25 czerwca 2017 roku i nie mogą ograniczać działalności przedsiębiorców
Powoływanie się na to drugie podejście oznacza w praktyce omijanie przepisów AdA i zdobywanie kontroli nad kolejnymi placówkami.
Rozstrzygnięcie tego problemu należy do sądów. Warto w tej sprawie jednak powrócić do momentu procedowania AdA, żeby stwierdzić, co było intencją ustawodawcy, który wprowadził do porządku prawnego taki, a nie inny zapis.
Przebieg procesu legislacyjnego
7 grudnia 2016 roku do Sejmu wpłynął projekt ustawy (druk nr 1126). Celem projektu było chwilowe zamrożenie rynku i wprowadzenie możliwości otwierania aptek tylko przez farmaceutów, z zachowaniem status quo – w rękach przedsiębiorców-niefarmaceutów mogły pozostać apteki, które dotychczas prowadzili. Kolejnym krokiem miała być duża nowelizacja prawa farmaceutycznego.
Warto zwrócić uwagę na pierwotne brzmienie art. 2 projektu, który dotyczył przepisów przejściowych:
Art. 2.
Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.
23 marca 2017 roku, podczas sejmowych prac nad projektem, poseł Waldemar Buda zaproponował nowe brzmienie art. 2.- Chciałbym zaproponować ust. 3 w celu rozwiązania jakichkolwiek wątpliwości, jakie zastosowanie ma ustawa do podmiotów dysponujących zezwoleniami wydanymi na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Propozycja treści art. 2 ust. 3 jest następująca: “Do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe”. Oznacza to dwie rzeczy. Po pierwsze, nowych przepisów nie stosujemy do tamtych zezwoleń. Po drugie, mają zastosowanie stare obostrzenia, które do tej pory były zawarte w przepisach – wyjaśniał poseł Buda.
Jednak już podczas drugiego czytania w Sejmie (5 kwietnia 2017), poseł Tomasz Latos zapowiedział złożenie poprawek. O co wnioskował PiS? O usunięcie ust. 3 i powrót do pierwotnej wersji projektu. Posłowie komisji nadzwyczajnej do spraw deregulacji, która zajmowała się projektem, rekomendowali odrzucić poprawkę posła Latosa. Nie uzyskała ona większości. Jednak już podczas III czytania w Sejmie posłowie ją przyjęli.
Dualizm prawny
Dlaczego art. 2 ust. 3, który ostatecznie nie znalazł się w ustawie, był tak ważny? Bo decydował, który reżim prawny, do których zezwoleń będzie stosowany. Dyskusja w Komisji pokazuje, że strona sieciowa nie przyjęła poprawek posła Latosa z entuzjazmem, zdając sobie sprawę, jakie mogą być konsekwencje. Warto przypomnieć, co mówili wtedy poszczególni interesariusze:
Ekspert prawny ZPA PharmaNET, Marcin Tomasik: podczas ostatniego posiedzenia Komisji bardzo często padały głosy, że te przepisy mają się odnosić do tego, co będzie w przyszłości. Czyli to, co jest na rynku, zostanie zachowane. Co więcej, poseł Waldemar Buda złożył wówczas poprawkę w tym duchu, żeby w ustawie znalazł się przepis przejściowy mówiący o tym, że do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Miało to na celu, między innymi, wykluczenie tego typu wątpliwości, czy nowe regulacje będą zmuszać przedsiębiorców, którzy już są na rynku, do dostosowania się do nowych wymogów. (…) Teraz – jak rozumiemy – zgłasza propozycję niwelującą to, co zgłosił, czyli wycofuje się z tego, co było zgłoszone wcześniej z pełną argumentacją i przy pełnym poparciu sali.Waldemar Buda odpowiedział: jest dokładnie przeciwnie. Art. 2 w obecnej formule rodzi dużo większe wątpliwości. Stosowanie do starych zezwoleń starych przepisów powoduje wątpliwość tego rodzaju, na przykład, czy do przeniesienia zezwolenia stosujemy stare przepisy i wnioski, na podstawie starej ustawy. To dopiero budziłoby wątpliwość, które przepisy stosujemy. Zatem jak najbardziej podtrzymuję tę przemyślaną poprawkę, żeby nie było wątpliwości, które ustawy, do których zezwoleń stosujemy.
Wiceprezes NRA, Marek Tomków: Mówimy w tej chwili o ust. 3, który powodowałby tworzenie dualizmu prawnego, ponieważ okazałoby się, że nagle w przypadku wszystkich zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy te spółki mogłyby się przekształcać i omijać wszelkie inne zasady, ponieważ ich nie dotyczyły przepisy tej ustawy. Czyli w zasadzie ta ustawa zostałaby stworzona dla dość niewielkiej grupy nowopowstałych aptek, a kwestię ważności zezwolenia rozwiązuje funkcjonujący dzisiaj ust. 2.
Radca prawny NRA, Krzysztof Baka: Jeżeli chodzi o przepisy przejściowe, ust. 1 mówi o postępowaniach wszczętych niezakończonych i że wówczas stosuje się przepisy dotychczasowe. To nie budzi wątpliwości. Ust. 2 jasno stanowi, że zezwolenia, które istnieją w dniu wejścia w życie ustawy, zachowują ważność. To jest klasyczna formuła, którą się stosuje we wszystkich tego typu aktach prawnych. Zaś ust. 3 powoduje ten dualizm prawny, o którym wspomniał wiceprezes Tomków, bo będziemy mieć dwie kategorie zezwoleń – te, które zostały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy i te, które będą wydane po dniu wejścia.
Tworzenie podwójnej rzeczywistości
Wracając do zapisów z procedowania AdA, widać, jak bardzo były to burzliwe obrady i niełatwe. W pewnym momencie nawet biuro legislacyjne stwierdza: “poprawki się krzyżują. Złożenie tekstu jest bardzo utrudnione, że potrzeba przeanalizować przesłanki, do których odnoszą się proponowane przepisy, potem usuwane, dodawane kolejne. Tempo jest za szybkie”.
Czy z tego wynika poprawka wniesiona przez posła Budę, a potem szybka korekta w postaci poprawek posła Latosa? Dzisiaj pytany o to, odpowiada: „Przepisy ustawy, która weszła w życie 25 czerwca 2017 r. zostały wypracowane w toku szerokich konsultacjach tak, aby rozwiązania tam przewidziane wprowadzały jak najmniej rozbieżności. Ostatecznie za uzasadnione przyjęto wprowadzenie przepisów w brzmieniu jak w art. 2 ww. ustawy”.
– Intencją twórców tego artykułu było to, żeby przepisy miały zastosowanie do wszystkich zezwoleń. W trakcie procesu legislacyjnego były proponowane poprawki, że do zezwoleń, które zostały wydane przed wejściem w życie przepisów AdA, stosujemy przepisy dotychczasowe. Gdyby taki zapis przeszedł, to uzasadnione byłoby stanowisko, że nie stosujemy aktualnie obowiązujących ograniczeń do zezwoleń, które zostały wydane przed wejściem w życie AdA – mówi ówczesna dyrektor Departamentu Prawnego GIF, Paulina Sosin-Ziarkiewicz, która brała aktywny udział w procesie legislacyjnym.
– Jednak w trakcie głosowań te przepisy zostały odrzucone. Wskazywanie, że do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie nowelizacji nie stosujemy nowych przepisów, jest nadinterpretacją. Ustawodawca nie wprowadził przepisu, który by pozwalał na stosowanie innego reżimu prawnego do zezwoleń, które zostały wydane wcześniej, a innego po wejściu w życie AdA. Nie ma co tworzyć podwójnej rzeczywistości – dodaje.Ustawodawca wprowadził takie, a nie inne zapisy, aby zablokować dalszy drenaż rynku detalicznego. Kolejnym krokiem , jak tłumaczył wtedy wiceminister zdrowia, Krzysztof Łanda podczas wystąpienia sejmowego, miała być duża nowelizacja prawa farmaceutycznego. Jednak jeszcze w trakcie procedowania AdA, odszedł ze stanowiska. Dużej noweli Prawa farmaceutycznego nie było.
– Projekt dużej nowelizacji ustawy Prawo farmaceutyczne (tzw. NOPEF) był gotowy w styczniu 2017 roku. Były tam propozycje rozwiązań związane z reklamą parafarmaceutyków, zawodem farmaceuty, ze sprawowaniem opieki farmaceutycznej, kontrolą aptek i hurtowni farmaceutycznych, czyli pionizacją i wzmocnieniem inspekcji farmaceutycznej, wprowadzenie mechanizmu selekcji pozytywnej na inspektorów farmaceutycznych, opłaty dyspensyjne i wiele innych. Już wtedy było oczywiste, że trzeba poprawić marżowość działalności aptecznej i zmienić strukturę ich przychodów. Apteki powinny zarabiać przede wszystkim na asortymencie refundowanym, a nie promować produkty, które nie są najważniejsze dla zdrowotności społeczeństwa, a często zupełnie zbędne, bo tylko drenują kieszenie Polaków – mówi dr Łanda.Wspomina również: – Atmosfera w czasie procedowania AdA była bardzo burzliwa, bo niektóre strony starały się storpedować ten projekt. Posłowie partii opozycyjnych dostawali na karteczkach dokładne wytyczne, co mają mówić i jak głosować. Wiele osób, które wtedy działały przeciwko AdA, robiło to w sposób cyniczny, bo doskonale zdawali sobie sprawę, że AdA jest dobrą regulacją, która spełni stawiane przed nią cele.
– Gra wokół tego projektu była bardzo brutalna. Walczono wtedy o jak największą wycenę akcji spółek aptecznych, a sieci chciały kontynuować szybką ekspansję. Natomiast ustawa osiągnęła swój cel, czyli z małymi zastrzeżeniami, ustabilizowała udziały na tym rynku. De facto ta ustawa powinna się nazywać nowa apteka dla aptekarza, bo nie dotyczyła aptek już istniejących, ale tylko tych tworzonych w przyszłości po dacie wejścia przepisów w życie – dodaje:
– Moim zdaniem ustawa zrealizowała cele stawiane przez premiera Gowina i z perspektywy czasu jest dobra. Wszystkie argumenty, które podnosiliśmy, że AdA przybliży aptekę do pacjenta, do miejsca, w którym on mieszka, spełniły się. Bo apteki nowe powstają blisko miejsc zamieszkania pacjentów.Podobnie ocenia cele AdA mec. Paulina Sosin-Ziarkiewicz: – Zamiarem ustawodawcy było stworzenie projektu, który uniemożliwi ekspansję rynku przez podmioty, które prowadzą działalność biznesową, eksplorują rynek, a po osiągnięciu zysków, wychodzą z tego rynku. Celem było stworzenie przepisów, które uniemożliwią eksplorację rynku i przejmowanie aptek przez podmioty, dla których pacjent jest na drugim miejscu i liczy się jedynie wynik sprzedażowy. Nikt nie może otworzyć apteki, kto nie spełnia wymogów ustawy, a jednak przejmowanie zezwoleń ma miejsce.
źródło: rynek zdrowia.pl